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新时代部门领导干部经济责任审计在权力运行监督中的作用与实践

发布时间:2020-02-04 10:24     来源:江苏省审计厅   

摘要:2018年5月,习近平总书记主持召开中央审计委员会第一次会议并发表重要讲话,要求“努力构建集中统一、全面覆盖、权威高效的审计监督体系,更好发挥审计在党和国家监督体系中的重要作用”。经济责任审计作为重要的审计方式,在制约权力运行和促进国家治理上起到了特殊的保障作用。本文立足于审计实践,围绕权力运行,分析了新时代下经济责任审计的重要意义和当前部门领导干部经责审中存在的难点及应当关注的重点。

关键词:新时代,经济责任,权力运行,监督,审计

审计机关成立35年以来,审计部门作为政府权力运行的监督部门在制约领导干部权力运行、促进反腐倡廉方面发挥了重要作用。尤其是党的十八以来,党中央深入推进全面从严治党,明确将审计作为“八大监督”体系之一,加大审计体制改革力度,成立中央审计委员会,提高审计政治站位。一系列改革举措,提升了审计在政府权力运行体系中的话语权和重要作用。自1986年厂长离任经济责任审计制度开创以来,经济责任审计作为重要的审计方式,在现有权利运行体系下发挥了不可或缺的“免疫”作用,在监督权力运行方面具有重要的审计战略意义。但同时,随着我国改革进入深水区、经济发展进入新常态,经责审仍然面临着制度、准则、效能、实施方面的诸多挑战。在各项体制越发完备的新时代,如何抓住权力运行的要喉,找到个别领导干部擅用职权的线索,发挥好权力运行的监督作用,成为新时代部门领导干部经济责任审计的重要命题。

一、新时代部门领导干部经责审的重要意义

(一)现有权力运行机制下的内在需求。

与许多国家的联邦制不同,我国是由中国共产党领导的一党执政、多党合作的社会主义国家,采用党管干部、“一把手”负总责的机关运转原则[1]。因此,政府的权力运行集中高效,但同时也带来了“一把手”权力过于集中、制约不够,民主集中制落实不到位等问题。经济责任审计作为国家治理的重要机制,是具备中国特色审计实践的制度安排,在权力运行过程中起到自我监督和自律自控的作用。党的十九大以来,党中央深入推进审计体制改革,成立了中央审计委员会,提高了审计的政治站位,经济责任审计充分反映了执政党与国家机关之间的委托代理关系,体现了党管审计的战略思路,是当前政治体制下与权力运行机制下的内在需求。

(二)提高审计话语权的重要手段。

部门经济责任审计以被审计单位主要负责人的经济责任履行为主线开展,其目的是为有关部门考核使用干部,进行奖惩提供依据,所发现问题要归责于单位负责人,因此审计组权威性较高,在实施审计过程中,获取被审单位财务、业务数据途径流畅,也便于审计组与被审计单位各部门负责人交流。特别是目前很多审计机关开展的“1+N”审计(即在某一被审单位开展经济责任审计同时,开展专项资金调查或政策落实调查项目)[2],对于该单位的专项调查也较容易开展。通过反映部门经济责任审计中查证的重大问题,对整个部门形成震慑力,提高审计机关地位和话语权。

(三)经济新常态下的客观要求。

“十三五”时期,我国发展的环境、条件、任务、要求等都发生了新的变化,处于速度换档期、方式和动力转换期、结构调整期。引领新常态,落实“四个全面”战略布局,必须准确把握转型期社会经济发展的特点,勇敢应对制度体制弊端和结构性矛盾等一系列问题。这要靠各级各类领导干部正确履行经济责任,正确行使决策权、执行权、管理权和监督权[3]。当前我国正在进行新一轮的大部制改革,机构间合并重组正带来新的政府结构体系的搭建,部门与部门间、部门内部的业务也面临着重新的归类调整,经济责任审计的内容从单纯的财政财务收支拓展到目标责任履行、贯彻执行党和国家有关经济方针政策和决策部署等多个方面,在接下来一段时间机构设置、编制使用以及有关规定的执行情况也将成为一个新的审计重点。

二、部门领导干部经责审在权力监督中存在的困难

(一)同地区同级审计带来的制度性挑战

当前党政工作部门的经济责任审计主要由同地区同级审计机关来组织实施,相对而言,审计工作的开展往往会受到各种主客观因素影响[4]。一是审计机关获取准确资料的力度不够。审计的基础是被审单位提供的真实有效的基础数据和底层材料,在面对同级被审单位时,经常面临对方配合不到位、资料拖延、数据不完整的情况,缺少高位协调的能力,导致审计工作很被动;二是同地区同级审计容易滋生人情腐败。由于是同地区同级部门,审计单位与被审计单位存在一种若即若离的特殊关系,一方面需要同各单位在各种政府事务上进行合作,另一方面站在对立面,是审计与被审计的关系,需要在两种角色中进行不断地转换。同时,同地区同级部门隶属于同一政府管理,各机关干部也存在互相交织的社会关系,在审计问题的处理上容易受到其他因素的干扰,独立性受到很大挑战。

(二)经济责任界定模糊

根据《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定实施细则》的规定,当前对领导干部的责任分为直接责任、主管责任和领导责任,由此,对经济责任的界定,要进一步区分个人责任与集体责任、过失责任与故意责任、错误责任和舞弊责任。越是个人责任、故意责任、舞弊责任,领导干部对经济问题的责任程度越高;越是集体责任、过失责任、错误责任,领导干部对经济问题的责任程度越低[5]。但是,上述思路只是原则性的思路,可操作性并不强,对上述责任的认定必须要有明确的证明材料,由于限于会议纪要或文档资料记录不完整,很难判断责任主体。

(三)审计结果效能缺失

同大量投入精力的审计工作相比,部门领导经济责任审计在结果运用方面欠缺,投入与回报比率较低,主要体现在两个方面。一是离任审计时间点滞后带来审计时效性缺失。通常的离任审计,往往是组织部门已经明确了领导干部的离任或者转任,特别是对于已经退休的领导干部,在审计组经过2个月工作后出具的审计报告,已经失去了时效性,对于组织部门考核干部而言,已不具备参考意义,影响不了组织关系的改变。二是审计整改难以到位。在审计部门出具了审计报告和审计决定后,某些被审单位存在审计组撤点即工作结束的想法,对于整改工作疏于落实,很多制度上的问题也很难从根源上解决,往往造成履查履犯。三是审计结果公告不完整。对于结果公告,某些审计部门出于社会稳定的考虑,往往会合并某些问题,或对于某些问题不进行披露,对于被审单位而言,不被公告就缺少了社会监督,减轻了被审单位的压力但增加了权力运行失控的风险。

(四)审计重点把握不准

2014年,两办印发的《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定实施细则》对经济责任审计的具体内容进行了规定,其中党政工作部门领导干部经济责任审计的主要内容包括了“遵守有关法律法规和财经纪律情况”、“重大经济决策情况”等13条。在具体的审计业务实践中,虽然要对上述内容有所涉及,但限于审计组人员力量配置及审计时间的要求,很难在短期内彻底查透。部分审计人员埋头于财务数据与凭证之中,对于部门业务运行的机制不了解、不熟悉,很难把握好权力运行的关键,也就丧失了权力监督的功能。

三、部门领导经责审在权力监督方面的审计实践

结合2017至2018年某地级市开展的部分部门领导干部经济责任审计的实践,分析部门领导经责审在权力运行监督方面的发力点及产生的效果。

(一)关注行政审批业务及非税收入

部门领导的权力直接体现为人事任命、资金拨付使用等,除此以外,行政审批、非税收入征缴等部门对外的权力,也是容易滋生腐败、以权谋私的风险点,同时也是审计部门较为容易查证的审计重点。2017年,审计组对某市园林局局长进行任中经济责任审计。经审计调查发现,该局主要业务除了组织全市的园林绿化规划设计等工作外,还要进行移树、砍伐等业务的审批,同时收取一定的非税收入。在制定审计实施方案时,将该项业务作为审计重点,特别关注是否存在违规减免、已发许可但未收费的问题。经审计抽查发现,该局减免事项审批程序不完善,行政许可审批数据与相关审批解缴非税数据不一致,2014年有32条行政许可受理记录与行政审批处提供数据不一致,2015年、2016年分别有3家和7家单位有非税缴费记录,但没有相对应的“受理通知书”或“行政许可决定书”记录,暗藏了权力失控的苗头。

(二)关注非主营业务收入

对于自收自支或非全额拨款的事业单位,主营业务需要按比例上缴且经常接受检查,相对管理较为规范,反而是非主营业务,虽然收入较小,但往往存在管理不到位、以权谋私等行为,应当作为审计关注的重点。2017年,审计组对某市国家重点景区管理局进行审计时,注意到在经营性房产、广告等非主营业务上,存在管理不到位的情况,可能造成国有资产资源的损失。经对经营性房产出租合同、广告出租合同的梳理和现场查核,审计组发现了以消费冲抵房租合同、提前终止合同未签订终止协议、同一经营区域不同经营户出租单价差异较大、下属企业房租减免未上报等情况,同时,在2015年3月20日至2016年12月31日,该单位设置14块广告牌和1块LED屏,未经公共资源交易中心进行招标或拍卖,违规取得广告收入358.75万元。

(三)关注利害关系人

党的十八大以来,党中央深入实施全面从严治党,“老虎苍蝇一起打”,给全党全社会造成了强大震慑力,特别是进入新时代,机关各部门在处理经济业务时,往往十分小心谨慎,按照规定流程实施,即便有投机作假行为,从一套完整的档案材料表面很难看出破绽。2018年,审计组对某部门领导进行任中经济责任审计。在审计过程中,发现该部门内部控制流程较为规范,财务报销手续齐全,从提供的财务数据及业务档案上看不出违规行为。审计组认为该部门领导处事谨慎,正常的业务不会主观造假,决定从人际关系入手,重点分析是否存在难以协调的人事关系。经全面排查近三年该单位投标中标单位,并分析中标单位法人、股东及该单位在职、离职人员的关联关系,发现该单位有关系人多年承担本单位项目,形成了利益输送关系。

                                (南京市审计局 穆冠霖)

参考文献:

【1】张军.国家治理能力视角的国家审计功能理论研究 [M].北京:清华大学出版社,2017:70

【2】郑玥. “1+N”模式经济责任审计的实践[J].财务与审计 ,2017(17):65-66

【3】梁鑫,杨玉国.引领新常态加强经济责任审计[J].中国注册会计师 ,2016(5):88

【4】单学敏. 行政事业单位经济责任审计的问题及对策[J].中国市场 ,2018(9):168-169

【5】程力弘.任期经济责任审计之责任界定[J].中共福建省委党校学报 ,2004(12):40

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